學(xué)者聲音：要限行 政府需先盡治堵之責(zé)

　　【太平洋汽車網(wǎng) 行業(yè)頻道】12月10日，中國人民大學(xué)法學(xué)院舉辦“機動車的單雙號限行政策”學(xué)術(shù)論壇。在此之前，北京市常務(wù)副市長李士祥表示，“最近社會對單雙號汽車上路也有各種積極的意見，就是建議單雙號要成為常態(tài)，包括星期六日，我們將聽取和論證這個意見。”不同領(lǐng)域的學(xué)者分別從法律、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及域外的經(jīng)驗等角度加以分析。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授竺效認(rèn)為，北京限行政策的目的與實際影響范圍，已經(jīng)與1999年發(fā)生非常大的變化，需要認(rèn)真對待當(dāng)前限行的合理性和合法性，如果有關(guān)部門連基本的治堵責(zé)任都無法承擔(dān)，就沒有資格主張采用單雙號限行等限制公民合法財產(chǎn)權(quán)使用的措施。

　　先給梳理一下北京市有關(guān)機動車限行的措施是如何走到今天的。

　　每周一個工作日限行：

　　1999年北京市政府依據(jù)《北京市輕型汽車排氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，發(fā)放綠標(biāo)車標(biāo)識，在中國歷史上第一次有了綠標(biāo)車、黃標(biāo)車區(qū)分措施。

　　接著在2003年，北京市公安局和環(huán)保局發(fā)布《關(guān)于對19座以下高排放載客汽車采取限行措施的通告》，這是一個部門的規(guī)范性文件，規(guī)定當(dāng)年9月1號開始陸續(xù)限制19座以下高排放載客汽車進(jìn)入二環(huán)。可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時只是限制排放不達(dá)標(biāo)的機動車，而且僅在二環(huán)以內(nèi)限行，對公民出行的影響相對比較有限，措施目的也相對明確。這個公告的依據(jù)主要是《北京市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》， 2000年制定的，2001年實施的，但目前已被今年3月份開始實施的《北京市大氣污染防治條例》所取代。

　　但是當(dāng)時《北京市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》的第八條第三款規(guī)定，在大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)以前，市人民政府可以采取更加嚴(yán)格的措施，重點對燃煤產(chǎn)生的污染、機動車排放污染和塵污染進(jìn)行防治。第九條第2款規(guī)定，在大氣受到嚴(yán)重污染，可能發(fā)生危害人體健康和安全的緊急情況下，市人民政府應(yīng)當(dāng)及時發(fā)布大氣污染公告，采取強制性應(yīng)急措施，包括責(zé)令排污單位停產(chǎn)、部分停產(chǎn)、部分機動車停駛。責(zé)令排污單位停產(chǎn)、部分停產(chǎn)的措施，由市環(huán)境保護(hù)行政主管部門會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)實施;責(zé)令部分機動車停駛的措施，由公安交通管理部門負(fù)責(zé)實施�？梢姡�第九條第二款的適用是有條件的，只有當(dāng)發(fā)生大氣嚴(yán)重污染可能影響到人體健康和安全的情況下可以采取緊急措施，包括對機動車的停止的措施。

　　另外這個法律實施辦法的第24條規(guī)定，市人民政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，在一定區(qū)域內(nèi)對機動車采取限制車型、限制時間行駛的交通管制措施。比如說，二環(huán)以內(nèi)環(huán)境要求特別敏感，機動車擁堵造成污染較為嚴(yán)重，就劃定位特定區(qū)域，規(guī)定黃標(biāo)車不得進(jìn)入。所以這是當(dāng)時主要的法律依據(jù)來源。

　　在接下來的過程中，2008年9月《北京市人民政府關(guān)于發(fā)布本市第十五階段控制大氣污染措施的通告》規(guī)定，從2009年1月1號起黃標(biāo)車不得進(jìn)入五環(huán)以內(nèi);從2009年10月1日起黃標(biāo)車不得進(jìn)入六環(huán)以內(nèi)。但當(dāng)時政府也做了一個鼓勵性的規(guī)定，鼓勵淘汰黃標(biāo)車，給予黃標(biāo)車換購綠標(biāo)車一定的貸款利息優(yōu)惠。

　　事實上，在2008年奧運會期間，北京市人民政府發(fā)布《2008年北京奧運會殘奧會期間本市空氣質(zhì)量保障措施》，規(guī)定在2008年7月20日到9月20日之間所有的車輛，包括外地進(jìn)京車輛實行單雙號上路。這是為了重大活動采取的臨時性限行措施，確保奧運會交通通暢和空氣質(zhì)量。

　　但是有意思的是到9月20日以后，市政府又以其他一個通告的方式規(guī)定2008年10月11日到2009年4月10日期間，限行措施調(diào)整為每周限行一天，這就是我們現(xiàn)在看到的周一到周五期間，不是全天候的，從早上七點到晚上八點高峰時段的限時規(guī)定。眼看限行措施到了2009年4月10日截止，當(dāng)年4月6日北京市人民政府又匆匆發(fā)布了一個北京市人民政府關(guān)于繼續(xù)實施交通管理的一個通告，把每周一天的措施往下又延了一年，此后每年發(fā)布類似延續(xù)限行措施的通告，最新的是今年2014年發(fā)布的規(guī)定，要求2014年4月11日到2015年4月10日期間繼續(xù)實行單雙號限行。

　　目前，《北京市實施<中華人民共和國大氣污染法>辦法》已經(jīng)被新的條例所取代，這個條例必須要有上位法的依據(jù)，主要是現(xiàn)行《大氣污染防治法》第7條第3款，大體意思是，未達(dá)到大氣污染環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染重點城市，包括北京市在內(nèi)，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院或者按照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門限定的期限達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，為了實現(xiàn)這個質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)可以經(jīng)過國務(wù)院授權(quán)或者在國務(wù)院規(guī)定的種類范圍內(nèi)采取更加嚴(yán)格的措施以實現(xiàn)限期達(dá)標(biāo)。作為下位法的今年1月22日北京市人大常委會通過，從今年3月1日開始實施的《北京市大氣污染防治條例》第72條規(guī)定，市人民政府可以根據(jù)大氣污染狀況在一定區(qū)域內(nèi)采取限制機動車行使的交通管理措施。第75條第2款規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政主管部門可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，劃定禁止高排放非道路移動機械使用的區(qū)域。但這兩個法律和地方法規(guī)的規(guī)定都比較籠統(tǒng)，缺乏具體程序規(guī)則和各類措施適用條件的設(shè)計。我認(rèn)為，它主要應(yīng)適用于大氣重污染應(yīng)急狀態(tài)下的措施。以上是限行政策背景的歷史梳理。

　　總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，之前黃標(biāo)車、綠標(biāo)車區(qū)分限行有明顯的法律依據(jù)和環(huán)保合理性，排放不達(dá)標(biāo)，或者是高污染，就限行。但是現(xiàn)在北京市小機動車搖指標(biāo)，2010年的規(guī)定，以及2013年最新公布的小汽車搖指標(biāo)的客車實施辦法，里面新增加的內(nèi)容，包括環(huán)保的電動車輛和其他低排放車輛已經(jīng)合法獲得行駛的許可，如果說單雙號限行也應(yīng)該包括對這些環(huán)保電動的車輛和低排放車輛常態(tài)化的限行，這一限行措施的目的與實際影響的范圍，已經(jīng)與當(dāng)年1999年的黃標(biāo)車和有限區(qū)域的情況發(fā)生非常大的變化，在這種情況下，這些措施的合理性和合法性還繼續(xù)存在嗎?

　　國外限行經(jīng)驗

　　下面我介紹一下國外的相關(guān)措施，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家也都紛紛采取限行的措施，比如最有代表性意義的是倫敦，從2003年2月份在倫敦核心區(qū)劃20公里的區(qū)域限行，但是倫敦的限行不是我們現(xiàn)在的措施，進(jìn)來可以，但是每通行一次交5英鎊的進(jìn)城費，到2005年，進(jìn)城費提高到8英鎊，并且在20公里的范圍內(nèi)裝了800個攝象頭識別違法情況，而且繳費的方式非常便利，只要事先網(wǎng)上登記，提供你的帳號，或者電話預(yù)約登記提供帳號，進(jìn)去以后就自動扣費。另外，籌集的錢是干嘛呢?專項用來發(fā)展公共交通。

　　再看法國，法國巴黎法律也規(guī)定可以限行，但是到至今為止只限行過兩天，最近的一次是2014年3月份，因為他們的PM10超標(biāo)，限行一天。但那一天巴黎市政府宣布，所有公共交通當(dāng)天全部免費，為此市政府向公共交通運營部門補貼了400萬歐元。

　　再來看美國，比如說華盛頓，市中心停車場停兩個小時要19美元，但是如果你把車停在郊區(qū)的地鐵站附近，從早上10點停到晚上6點只要4.5美元。美國用這樣的措施加以激勵，而不是限制。

　　再看一向法律管制非常嚴(yán)的新加坡。新加坡規(guī)定，要買車，先拍到政府每個月定期發(fā)出來的擁車證。以1.6排量以下為例，2008年一張擁車證1.4萬元新幣， 2013年價格暴漲到8萬塊，該證十年有效，拿到以后買了一個車上牌可以用十年，十年以后你必須再去拍一張新的。這意味著什么?在新加坡買一套兩室一廳的房子在2013年是10萬到15萬的新幣，也就是說你開著一套房子在車上，這還僅僅是擁車證，再加上汽車的路稅、車輛檢驗費、保險費，上路所有使用的養(yǎng)護(hù)費，大概每個月至少1000塊新幣左右。所以，新加坡所采用的是一種經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)方式，而不是單一的強制管制方式。

　　限行前政府需先盡到治堵之責(zé)

　　最后，我要拋一個觀點。相關(guān)法律的規(guī)定比較原則，具體的啟動條件，是不是必須以環(huán)境科學(xué)上的判斷為基礎(chǔ)?限行是不是唯一必須的措施，是采取其他措施都不見效后，必須采用的對公民機動車所有權(quán)進(jìn)行限制?比如北京市大氣污染的來源，政府做了調(diào)查，外地來源大概占30%，本地來源70%，機動車在本地當(dāng)中又占了30%，這么一折算，實際上本地的機動車對于灰霾的污染貢獻(xiàn)率只有20%左右，那為什么不先去管管那80%?萬不得已，其他措施都上了無效，才啟動機動車常態(tài)化單雙號限行措施，這才是實質(zhì)必要適用條件。

　　此外，即使要啟動，在程序中應(yīng)當(dāng)有機制讓利害關(guān)系人有效介入，不應(yīng)習(xí)慣于傳統(tǒng)的政府行政管制的命令管制方式，在討論制定規(guī)則過程當(dāng)中公眾應(yīng)有效參與，并以經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)措施輔助或配套。

　　擁堵造成額外的污染排放，政府交管等相關(guān)部門是否為了疏導(dǎo)交通采取了足夠措施嗎?我住在聯(lián)想橋附近，到人民大學(xué)開車非常擁堵，我覺得不是我們已經(jīng)達(dá)到國五排放標(biāo)準(zhǔn)的車輛正常行駛所造成的污染，而是因為通行不暢造成的污染，我曾經(jīng)給122交通管理臺報警擁堵，聯(lián)想橋底下有一個掉頭，正好聯(lián)想橋底西北角有一個民辦教育機構(gòu)，每到12點左右，或晚上9點左右，甚至雙休日的幾乎全天，一到下課，那些來接人的家長車輛就排在三環(huán)輔路上，原來能通三輛車并排，現(xiàn)在只能通一輛車，有的時候甚至一輛車都通不了。交通警察為什么不去管，不去疏導(dǎo)?

　　第二個例子，雙榆樹有一個位置叫做科學(xué)院南路，這段路平日就非常擁堵，周末就更堵，甚至影響到三環(huán)輔路通行，也影響到三環(huán)主路四通橋出口和掉頭車輛的通行，其實最主要原因是，科學(xué)院南路占道收費停車，不知道收停車費的機構(gòu)到底有沒有合法的手續(xù)占道經(jīng)營停車場?一大早起來7點多的時候，車都沒有過來，就先把空蕩蕩的路兩邊全給攔上了，虛位以待的占道停車場，這是不是人為造成的道路通行效率低嗎?車還能跑得起來嗎?要是主干道附近的多個區(qū)位都這樣，必定造成整個三環(huán)主路擁堵。交管部門是否采取措施對非法停車和占道經(jīng)營停車業(yè)務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)格執(zhí)法?先解決好交通執(zhí)法的問題，不要先想到限制私家車的合法使用權(quán)，這才是法治精神的要求。

　　如果民眾車輛限行，有關(guān)部門也得提高公共交通工具的便利性。比如，從聯(lián)想橋西北角的公交車站到人民大學(xué)西，唯一的公共交通是361，一共4站，但早上送孩子上學(xué)，經(jīng)常一等半個小時都不來一趟。我曾經(jīng)多次給北京市公交熱線打電話，建議把361的線路一砍為三，或者一分為二，縮短線路，可以在一定程度上抗擊交通擁堵的影響，如果5分鐘就有一趟公交，讓短距離的銜接能夠更快、更便利、乘坐不像沙丁魚罐頭，大家還是愿意選擇公共交通的。包括公交線路覆蓋更廣、更密些。如果市政府協(xié)調(diào)有關(guān)部門，應(yīng)該可以做到，對吧?連這些都沒有做好，就沒有資格主張采用單雙號限行等限制公民合法財產(chǎn)權(quán)使用的措施。